摘要：宪法、法律在基层社会的实施，高质量的社会规范不可或缺。从多维视角、立足社会治理的“枫桥经验”预防性法律制度建设，既体现问题导向，又服务基层社会治理，追求良法善治的目标，取得了显著成效。“枫桥经验”预防性法律制度主要包括实行综合治理、追求公正效果、健全制度体系、就地化解纠纷，采取预防措施、坚持效果导向、建立预防机制、彰显预防效果，推动制度进步和完善。依法限缩公权力边界，实现基层社会治理方式规范化、治理手段柔性化、治理机制长效化，彰显了基层群众自治制度的优势。

关键词：枫桥经验；预防性法律制度；基层社会治理；基层群众自治制度；治理成效

 

预防性法律制度可以从多重视角进行研究。立足社会治理视角，对预防性法律制度的阐释离不开基层社会治理实践特别是“枫桥经验”的特定场域。《习近平关于基层治理论述摘编》所强调的“提高社会化、法治化、智能化、专业化水平，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系”，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，为预防性法律制度建设提供了根本遵循。预防公权力过度干预基层社会、预防中央和地方立法过细过密、预防矛盾纠纷发生、激化和转化，增强社会凝聚力，激发社会活力；尊重社会，充分发挥社会规范的作用，形成基层社会治理的合力，为预防性法律制度研究提供了新的视角。加强宪法和法律在基层社会的有效实施，践行基层群众自治制度，“枫桥经验”预防性法律制度建设，对推动全面依法治国具有重大现实意义。

    
一、立足社会治理建设预防性法律制度

　　预防性法律制度区别于惩罚性、促进性法律制度。学界关于预防性法律制度建设的讨论，大都集中在如何完善国家层面的制度、如何预防矛盾纠纷、如何预防犯罪等方面。例如，主张预防性法律制度主要是为防范各类矛盾纠纷发生而制定的一系列法律规范和制度。具体到法治建设这个领域，预防性法律制度应当是特指一定范围内的法律制度，这种法律的预防性体现在预防社会上一般主体违法，更体现在预防纠纷的发生。根据公共服务法律体系内涵和预防性法律制度的特征，从狭义看，现行的预防性法律制度主要包括全国人大常委会制定的《仲裁法》《人民调解法》《公证法》《法律援助法》等几部法律。在刑法领域，预防性法律制度属于主动性的法律防御措施，是针对法益侵害的不确定性所采取的防御性措施，属于广义的“犯罪预防”或者“犯罪控制”制度，但是又更加提倡预防性理念。已有研究成果的立足点是法治国家和法治政府建设，因而对预防性的制度目标、制度运行和支撑条件等关注不够，仅从正式制度的层面讨论预防性法律制度，对作为非正式制度的社会规范未予足够重视。本文立足法治社会建设视角，讨论这一主题。

　　（一）明确制度理念服务社会治理

　　预防性法律制度的概念，最早见于习近平总书记2020年11月16日的讲话《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，“要推动皇冠crown·（中国）官方网站法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。

　　从社会治理视角研究预防性法律制度，有助于确定其内涵，深化其原理，推动制度完善，发挥制度功能。立足社会治理对预防性法律制度进行提炼和总结，不能脱离“枫桥经验”。“枫桥经验”是基层社会治理的成功范例，通过创造性解决“四类分子”改造问题，开创了“说理斗争”解决敌我矛盾的方式，不仅丰富了处理两类不同性质矛盾的理论，深化了对两类不同性质矛盾的认识，而且建立了行之有效的社会治理规范、标准，坚持问题导向、目标导向和结果导向，推动生产发展、维护社会稳定、促进文化繁荣。新时代“枫桥经验”“坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到‘小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交’”。践行基层群众自治制度，有助于健全基层社会治理体系，提高治理能力。

　　立足社会治理必然要求建立“预防为先”的制度体系。从国家和政府层面看，立法需要统筹全局，强调标准化和规范化，因而难免出现制度规范与具体的基层社情不适配的问题，难以有效满足基层治理的实际需要。中国作为统一的多民族国家，各地情况千差万别，若不能因地制宜地制定合理有效的规范，将严重影响制度公平、公正，损害制度品质。因此，灵活性高、针对性强的生产和生活准则，成为保障社会和谐、稳定不可或缺的行为规范。预防性法律制度体现“预防为先”的理念，重视宪法法律的实施，通过充分发挥基层群众性自治组织的独特作用，坚持法治国家、法治政府和法治社会一体化建设，发挥基层群众自治制度在推动社会文明、进步中的作用。

　　（二）拓展制度功能实现综合目标

　　制度的主要功能包括惩罚、教育、规范、引导、激励、评价等多个方面，有些功能，诸如惩罚，尤其是刑罚方法，按照法律保留原则，只有全国人大及其常委会才能设定。同样，对公民基本权利的限制措施，也只能通过法律的方式设定。相反，教育、引导、激励等功能，具有正向评价的属性，只有在中央和地方立法基础上，通过丰富和完善制度体系，充分发挥社会规范的作用才能实现。

　　中国古代重视社会规范建设，家法族规、风俗习惯、道德准则、行业规范等在社会治理中发挥着举足轻重的作用。这些规范来源于人们日常的生产和生活，经历了长期的发展过程，通过不断改革完善，经过无数次试错得到社会认同，是千百年来人们生产、生活经验的积累和智慧的结晶，系社会成员共同参与制定的行为准则。社会规范生成的机理源于人们的生产和生活实践，制度形成中社会成员的共同参与，保证了其延续性和承袭性。经过长期的沉淀，社会规范具有超越时空的特点，能够更好维护社会秩序，更加具有预防性法律制度的品格。

　　拓展制度功能，实现综合目标，才能有效保护公民、法人及其他社会组织的权利，维护社会公平正义。如果只强调国家、政府层面的制度建设，不重视社会视角，执法中就可能倚重惩罚性措施而非恢复性措施。对市场主体身份权利与财产的保护既是国家制度的目标，又是社会安定的需要。在调整这些私人领域的法律问题时，应当考虑当事人双方以及可能受到影响的第三方利益的平衡。一方面，在立法实践中，如果缺乏前期调研，未能了解、尊重、总结民商事习惯和交易规范，必然导致立法数量庞大而质量不高的困境。民商事习惯可以作为法源之一种，补充制定法之不足，但调查过程费时、费力，而且如何将这些调查成果转化为法律资源，也是摆在立法者面前的难题。另一方面，在司法实践中，以刑罚和行政处罚为主导的责任追究方式，可能导致对受害人救济不力甚至缺位，如对返还原物、恢复原状、赔偿损失等承担责任方式重视不够，权利保护效果不佳。诈骗所得、非法集资获得的财产，退赔是权利保护的基本手段。案件侦破后，依法返还被骗财产，保护被害人权利，并将行为人是否退赔被害人财产作为衡量其行为社会危害性的依据。否则，将嫌疑人取得的财产，认定为非法所得，予以没收；诸多案件退赔没有落实，却适用罚金。猖獗的电信诈骗，除了打击不力的原因之外，民事责任适用疲软，行为人有利可图，成为违法犯罪屡禁不止的根源。

　　预防为先的治理目标，系对治理效果的深切反思。“枫桥经验”预防性法律制度既重视制度建设又突出制度绩效，改变单一视角，实现综合目标。问题意识和效果导向，为制度创设和制度运行提出了更高的标准和要求。预防性法律制度建设是社会治理法治化的体现。

　　（三）创新制度文化发挥先导作用

　　从社会管理转变为社会治理，虽然是一字之差，但实现了制度文化的飞跃。社会管理体现国家和政府本位，贯穿单向的命令与服从。社会治理强调多元主体合作共治，通过对公权力的规制，实现双赢、多赢和共赢，有利于繁荣平等、公正等制度文化。发挥多元主体作用，形成社会治理共同体，必将为预防性法律制度建设奠定坚实基础。

　　如何为参与社会治理的各类主体划定界限，克服公权力越界对社会造成的冲击，需要向社会赋权。维护基层群众自治的空间，建立中央立法、地方立法和社会规范三层级行为规范体系，是“枫桥经验”基层社会治理制度体系建设取得的重要成果。另外，如何在基层社会实施宪法和法律，如何使中国特色的基层群众自治制度得到全面践行，如何根据《中华人民共和国民法典》第10条的规定正确适用习惯，是对立法效果的考验，也是预防性法律制度需要关注的问题。在多元规范体系建设中，优化顶层制度设计，重视社会规范建设，平等保护市场主体的权利，“预防为先”的制度文化不可或缺。

　　因而，预防性法律制度促进了制度功能的转变，对其可以从不同侧面进行界定。立足预防化解矛盾纠纷的预防性法律制度，目标是防范各类矛盾纠纷的发生。立足国家制度价值取向层面的预防性法律制度，主要包括《仲裁法》《人民调解法》《公证法》《法律援助法》等全国人大常委会制定的法律。立足公共安全的预防性法律制度，包括事先预防和事后预防两个方面。立足社会治理的预防性法律制度，与“枫桥经验”紧密相关，可以称之为“枫桥经验”预防性法律制度，从制度内容、制度理念和制度文化等不同层面体现“预防为先”的法治建设路径，预防公权力过度扩张，重视赔偿和补偿责任的运用，克服“机械执法”“小过重罚”倾向，维护社会公平，激发社会活力，发挥政府和社会两方面积极性。

　　“枫桥经验”预防性法律制度建设的工作重点不仅包括完善新的立法领域，还包括以社会效果为导向完善法律执行机制，推动形成社会治理共同体。中国特色社会主义法治建设是一个系统工程，法治社会建设是法治国家和法治政府建设的基础，“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。“枫桥经验”预防性法律制度建设坚持目标导向，激发基层活力，促进社会进步，繁荣大众文化，发挥制度的引导、教育等功能，维护社会公平正义，实现国家长治久安。

二、“枫桥经验”预防性法律制度建设的主要内容

　　“枫桥经验”预防性法律制度产生于社会治理的实际需要，贯穿于“枫桥经验”产生、发展、沿革的全过程。实行综合治理、追求公正效果、健全制度体系、就地化解纠纷，采取预防措施、坚持效果导向、建立预防机制、彰显预防效果，推动了该法律制度进步和完善。发挥法律的社会治理功能，是国家治理现代化在法治领域的具体体现，强化了制度目标，拓展了制度供给渠道，丰富了制度内涵，增强了制度效能。

　　（一）实行综合治理采取预防措施

　　基层社会诸多复杂的因素，需要进行综合治理。“枫桥经验”通过采取综合措施，有效解决了社会治安问题，形成了社会治安综合治理的经验。枫桥镇在全国率先建立覆盖全面的融打、防、教、管、建于一体的社会治安综合治理网络，有效维护了社会治安，保障了经济发展，发挥了示范引领作用。经过长期的实践和探索，综合治理成为具有中国特色的社会治理基本方法，也成为预防性法律制度建设的突出特点。

　　“枫桥经验”预防性法律制度重视多元主体在社会治理中共同发挥作用，强调专门机关和基层群众性自治组织的协同配合，专群结合解决社会治理难题；重视党委、政府、司法机关等公权力对社会力量的支持，发挥各类社会组织的作用，共同开展预防、化解矛盾纠纷的工作。诸暨市人民法院通过人民法庭指导人民调解的“四环指导法”，支持人民调解预防化解矛盾纠纷，取得了综合治理的积极成效。

　　例如，典型案例：人民法庭指导人民调解的“四环指导法”。诸暨市人民法院与诸暨市司法局联合下发《关于加强镇乡（街道）人民调解委员会工作的实施意见》，立足审判，延伸触角，紧紧抓住民间纠纷诉前、诉时、诉中、诉后四个环节，制定针对性强的工作制度，提高指导工作的效能。（1）“诉前”环节普遍指导。建立《法律指导员工作制度》，强化对人民调解组织的指导，力求使民间纠纷能更好地解决在人民调解这一环节。（2）“诉时”环节跟踪指导。建立《纠纷告诉引导制度》，及时妥善地进行引导，力求使民间纠纷能更好地进入人民调解环节而解决。发送《诉讼风险告知书》《调解劝导书》，如当事人愿意由调解委员会调处纠纷的，则由法院开具《人民调解委员会联系跟踪单》，由其持单向调解委员会联系解决。（3）“诉中”环节个别指导。建立《特邀陪审、旁听制度》，实现法院诉讼与人民调解的有机衔接，凡涉及经过人民调解委员会处理过或较为典型的民间纠纷，有的放矢邀请相关调解员参加旁听，提高调解员的法律业务水平和调解技巧。（4）“诉后”环节案例指导。建立《人民调解委员会调解协议审理结果反馈制度》，对人民调解组织进行具体的案例指导，以扩大办案的社会效果。诸暨市人民法院的这个做法，节约了当事人成本，和睦了双方的关系；分流纠纷，减轻了法院的压力；规范调解，推动了人民调解的发展；维护稳定，树立了司法的威信，最终实现了矛盾纠纷多元化解中的双赢、多赢和共赢。

　　“枫桥经验”预防性法律制度建设，通过采取积极的措施，发挥党委、政府、企事业单位、社会组织、基层群众性自治组织和公民个人作用。枫桥镇综治中心统筹各个部门和政府力量，形成治理合力，克服“七站八所”各自为政的状况，有效解决了社会治安这一难题。1996年中共诸暨市委办公室转发市委政法委、市综治委《关于加强镇乡政法综治组织规范化建设的意见》的通知（市委办[1996]48号），明确规定镇乡社会治安综合治理领导机构是党委、政府领导社会治安综合治理工作的专门机构。镇乡社会治安综合治理委员会由乡镇党委或政府一名主要领导牵头，并确定一名副职领导具体负责，由公安派出所、法庭、司法、民政、武装、教育、妇联、团委、土管等与社会治安关系密切的部门领导组成，下设办公室，配备一定数量的专职干部，负责处理辖区社会治安综合治理的日常工作。通过建立工作报告、资料台账、工作例会、信息共享、横向联系、考核评比等制度，实现社会治安综合治理工作的统筹协调，有效预防化解复杂矛盾和纠纷。

　　（二）追求公正效果坚持预防导向

　　“枫桥经验”预防性法律制度建设为公权力运行的程序和结果提出了明确的要求。实现社会公平成为行政执法和司法效果的评判标准。制度成效受到重视，科学合理的制度运行促进社会治理机制不断完善。

　　例如，诸暨市人民检察院保护乡镇企业合法权利。诸暨市人民检察院在办案过程中，本着为企业服务、为经济建设服务的根本指导思想，正确执行政策法律，促进了企业的经济建设。诸暨无缝钢管厂是一家骨干乡镇企业，经济亏损逾三十万余元，引起全厂职工的强烈不满。诸暨市人民检察院根据群众匿名举报的线索，于1989年12月调取了该厂近三年的全部账据，从查账入手，内查外调，经过三个多月的艰苦努力，查清厂长金某某、会计赵某某、副厂长马某某合伙贪污集体资金二十万一千余元的事实，三名腐败分子最终受到法律制裁。同时，协助城西办事处加强了对该厂的领导，配备了新的领导班子，将追回的十七万元赃款迅速返还转入生产费用，解决了该厂周转资金困难。

　　“枫桥经验”预防性法律制度建设强调对行政执法和司法效果的检视，追求公正的程序、公开的结果和公道的理由，追求良好的社会效果；重视发挥多元主体的作用，党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展，凝聚起改革发展的全民共识；注重制度绩效，推动经济发展、社会稳定，取得矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步的良好效果，充分发挥社会治理中“法治保障”的作用。行政执法、司法过程中重视采取积极有效措施挽回受害者损失，成为“枫桥经验”预防性法律制度的突出特点。

　　（三）健全制度体系建立预防机制

　　社会规范建设，完善了制度结构。“枫桥经验”预防性法律制度通过明确公私、群己界限，赋予社会自治动力。自治章程、村规民约、社区公约、风俗习惯等与居民的生产、生活密切相关，许多内容是长期生活经验的积累，是社会生活的规范化表达。社会规范建设具有针对性强的特点，强调自我约束，相互监督制约，形成独特的治理机制。

　　例如，诸暨市“村级治理五件事”。“村级治理五件事”通过承诺、践诺和评诺机制，实现精细化的服务和管理。网络化、智能化环境为践行新时代“枫桥经验”创造了良好的环境和条件，科技支撑，数字治理，适应现代社会对效率和公正的要求。“村居治理五件事”主要内容包括：第一，“三资”管理（资产、资金和资源管理）零违规；第二，“四不”承诺（不参与村里的工程项目、不违规发展党员、不参与非正常上访、不履职就辞职）零违背；第三，“四违”（违法建设、违法开采矿山、违法洗砂、违反殡葬管理规定，或者放任、默许甚至教唆村民出现上述行为）零容忍；第四，村级工程零投诉；第五，村级招待零支出。基层群众自治性组织的负责人如何为基层群众服务，需要向“选民”进行履职承诺，并通过“亮诺”，明确自己的工作思路和目标。基层群众通过比较和鉴别，进行民主决策，民主管理。诸暨市明确规定，每年3月28日为村务公开日，对集体项目投标、宅基地审批、水电费收缴等村民比较关心的内容，分季向村民公开，接受群众监督。对于基层群众性自治组织负责人的履职情况进行“评诺”，并提出改进的意见和建议，充分体现了基层群众的主人翁地位。

　　宪法和法律在基层得到全面实施，是新时代“枫桥经验”预防性法律制度建设的重大成果。无论社区矫正制度、青少年犯罪的预防制度，都离不开社区的参与，因而，社会规范的作用更直接、更有效。加强社会规范建设，充分发挥其在社会治理中的作用，能够有效引导社会风气，和睦邻里关系，减少矛盾纠纷，从而实现源头治理。

　　社会规范立足生产和生活经验，通过亲情、乡情和友情，满足多元治理主体的多样化、多层次需求。扎实推进自治、法治和德治“三治结合”，满足基层社会治理对制度规范的需求。基层群众自治制度虽然是宪法和法律制度，但是，“依法自治”并非仅仅通过细化宪法和法律来完成。相反，宪法和法律为基层群众自治活动确定了原则和范围，属于社区居民自治事项的内容，需要以社会规范的形式予以细化。基层群众自治制度要求回应村民（居民）参与经济和社会事务管理的诉求，拓展参与政治和社会事务管理的渠道，实行直接民主机制，建立健全以民主、公开为核心的规章制度，包括村民选举制度、村规民约制度和村务公开制度等。村民（居民）自主选出村级（社区）班子，使民情、民意、民智真正在决策管理中得到体现；依照宪法、法律，通过村民（居民）代表大会决议，制定上合宪法法律、下合社情民意、简单明了、具体实用的村规民约、社区公约等，实现自我教育、自我管理和自我完善。充分发挥道德评议的作用，运用道德力量调节家庭成员之间、群众之间、干群之间的纠纷和矛盾，道德评议在城乡社区治理中具有不可替代的作用。

　　（四）就地化解纠纷彰显预防效果

　　包括矛盾纠纷就地化解在内的社会治理诸多任务，均需要上下贯通、部门联动、齐心协力、合作完成。“帮教”是“枫桥经验”发展过程中形成的一项重要制度，枫桥镇普遍建立了由治保、调解干部和党员骨干、离退休老同志参加的帮教小组，帮助教育违法犯罪人员。另外，对外逃流窜、经常偷窃、扰乱社会治安的违法犯罪分子，立足于拉，尽力挽救，做艰苦细致的帮助教育工作。通过规范化的管理，保证帮教对象获得稳定的收入、具有安定的生活，取得了良好的效果。

　　“枫桥经验”产生之初，就认识到了强制措施的局限性，即通过警察、监狱、军队等国家机器，并运用行政和刑事强制手段，激烈对抗，迫使服从，极易导致群体之间、个体内心的对抗；强调刚柔相济，重视事前预防，运用帮教措施，对违法犯罪人的改造更容易取得事半功倍的效果。

　　例如，何某某的转变。檀溪公社夏湖大队何某某21岁，与继母闹矛盾，到处流窜。先后被适用过劳动教养、扣押审查、强制劳动、少年管教、集训等处罚措施，先后被上海市公安局、杭州市公安局、诸暨县公安局拘留6次，但放出来后照样作案，被遣送原籍4次。大队党支部研究，除了社员管以外，设立“专管员”，担任“专管员”的徐仁传与何某某一起出工，一起休息，帮助他，鼓励他。由于切实感受到来自组织的关心和温暖，解决了生产和生活中的困难，何某某最终发生了根本转变，成为守法的公民。

　　“枫桥经验”预防性法律制度重视企业职工遵纪守法自觉性、安全防范意识和规范操作养成，重视职工生产技术、操作技能培训教育，有效防范安全责任事故。职工教育制度有效预防责任事故的发生，对安全生产起到了积极的作用。诸暨市通过“人民调解进民企”，企业参与社会治理有效预防化解了大量矛盾纠纷，使企业成为维护社会和谐稳定的重要力量。

　　“枫桥经验”预防性法律制度建设过程中，重视广泛开展丰富多彩的社区文化建设，形式多样、积极向上的文体活动，有助于提高城乡居民的整体素质。丰富的业余生活，增强了公益意识，推动社会风气转变。而且，做好挽救人、转化人的工作，化消极因素为积极因素，对有轻微违法犯罪的人员和“两劳”回籍人员，耐心细致帮教，“不推一把拉一把，不帮一时帮一世”，取得了积极成效。

践行中国共产党领导下的基层群众自治制度，行之有效地规范动员群众广泛参与社会建设，全面实行全过程人民民主，保障城乡社区居民有效参与公共事务和公益事业。“枫桥经验”预防性法律制度建设发挥中国共产党的政治优势，通过“党建+社会治理”创新工程、返乡走亲制度、新市民政策等改革创新举措，坚持源头治理、系统治理和依法治理，体现综合治理的要求，推动了和谐社会秩序的构建。依法保护公民、法人和其他社会组织的合法权利，扎实的维权成为维稳的必由之路。

三、“枫桥经验”预防性法律制度建设的成效

　　“枫桥经验”预防性法律制度体现了制度功能的转变：从单纯的制度建设，转向综合的环境和条件建设，并涵盖制度供给、制度运行及制度绩效等方面。

　　（一）治理方式规范化

　　“枫桥经验”预防性法律制度不仅促进法律制度自身的发展完善，推动制度变革，还塑造了良好的政治、经济和文化土壤。社会规范的主要功能是优化社会运行的环境和条件，尊重社会自身的运行规律。“枫桥经验”预防性法律制度遵循基层社会治理的内在逻辑，形成自上而下和自下而上相结合的基层社会制度供给状态，特别是健全完善的各类社团组织章程、村规民约、社区公约、风俗习惯等社会规范，充分发挥其调节群众生产生活关系的作用，最大限度实现整体性预防化解矛盾纠纷的效果。《浙江省人民代表大会常务委员会关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定》和《绍兴市“枫桥经验”传承发展条例》等“枫桥经验”地方立法从不同层面明确了基层社会治理中要发挥村规民约作用，推动全过程人民民主落细落实，不断提升基层群众性自治组织的能力水平，尊重基层群众的首创精神。“枫桥经验”预防性法律制度契合基层社会自身运行规律，推进了社会治理法治化进程。

　　（二）治理手段柔性化

　　基层社会治理中涉及制度的功能、规范形式、绩效评价等因素，需要调动各部门、多主体的积极性、主动性。立足特定区域和领域，增强社会成员、团体内部凝聚力、向心力和亲和力的柔性化治理，强调主动作为、积极预防。为减少宅基地和农民翻建新房过程中的矛盾，诸暨市的土管城建部门和各村完善了建房审批“四公开四到场”制度，即土地审批计划、审批手续、地点户名和结果公开；审批前、基地定桩、墙体砌砖和建成后验收到场，既严格依照政策办事，又充分考虑左邻右舍的利益，防止房屋建成后产生纠纷。实践中还存在房屋翻建，需要四邻书面签字同意的习惯，旨在促进睦邻友好，有效预防可能发生的矛盾纠纷。

　　“枫桥经验”预防性法律制度通过采取积极有效的措施，防止、减少矛盾纠纷发生，未雨绸缪，实行预测预防预警，就地化解矛盾纠纷。柔性化手段追求治理的效果，增强了治理的共识。

　　（三）治理机制长效化

　　坚持标本兼治。诸暨市党政部门正确把握治标与治本的关系，认识到及时化解、依法打击是治标，深化改革、加快发展，提高人民群众素质，加强干部队伍建设，营造一个公平、公正的社会环境是治本。基于这一认识，重视抓改革、促发展，抓宣传、常教育，抓村务公开、政务公开，抓基层民主政治建设和干部队伍整体素质的提高。促进全社会形成正气，从源头上消除矛盾纠纷。抓责任落实，抓基层基础，抓协调配合，抓经济发展，实现社会稳定与经济发展的良性互动。

行之有效的“枫桥经验”预防性法律制度建设，充分发挥基层政权在社会治理中的作用，保障其服务群众的效率和效果，使得矛盾纠纷化解在基层，增强了群众的安全感、获得感、幸福感。在党委领导下，政府和社会力量相互配合，多措并举，标本兼治，“枫桥经验”预防性法律制度建设为城乡社区有效治理提供了更加坚实的制度保障。上下同心、目标同向的治理文化，自治、法治、德治“三治结合”，增强了社会治理的凝聚力。

四、预防性法律制度建设的意义

　　（一）激发自治活力

　　基层群众自治制度是中国特色社会主义政治制度的重要内容，其主要功能是激励基层群众参与公共事务管理、公益事业活动，减轻政府治理的难度，降低社会治理的成本。“法治实质上是从制度上对国家权力的限制。……通过制度的方式来约束政府，就是现代社会的创新。”强化宪法法律在基层的实施，健全社会规范，明晰公权力的范围，“把权力关进制度的笼子”，才能为社会自治留下恰当的空间。

　　中国古代基层社会的组织形式丰富多样，包括血缘、地缘、业缘、趣缘等团体。其中，业缘主要表现为“会”，各行各业的管理，主要通过行业组织及其自主制定的规范予以维系。村规民约具有悠久的历史，陕西蓝田的《吕氏乡约》、江西赣南的《赣南乡约》，在中国传统社会治理中都发挥了重要作用。

　　从治理主体来看，制度发挥着对人的行为进行规制的作用，包括行为预期、行为规范和行为认同。“枫桥经验”预防性法律制度推动预防纠纷与化解纠纷结合、化解纠纷与制度完善统一，最大限度发挥社会自我修复和自我更新的功能。要坚持顶层设计，重视基层创新，立足社会视角考察法律制度的作用，评价其效果。

　　（二）减小治理成本

　　基层群众不仅是生产和生活的主体，而且也参与行为准则的制定，社会规范能够最大限度反映和体现特定时期、特定群体的意志。和睦的社会关系，诚信、友善的社会秩序，会促进社会生产力的发展，维护生产和生活秩序。增强法律制度供给中的公众参与，可以有效激发群众自觉，为预防化解矛盾纠纷献计献策。完善矛盾纠纷多元化解方式，为当事人提供皇冠crown·（中国）官方网站诉求表达和利益维护通道，无疑是建设更高水平法治中国的必由之路。与此同时，“枫桥经验”预防性法律制度中有关生产和生活的行为准则，丰富了调处息争不可或缺的规范依据。可以说，“枫桥经验”预防性法律制度在优化制度结构的同时，也降低了治理成本。

　　实践中矛盾纠纷转化和激化，“小事拖大，大事拖炸”，主要原因在于疏导、处理不及时。社会力量和民众的广泛参与，有助于及时化解矛盾纠纷，优化社会治理效能。“枫桥经验”预防性法律制度以权利保护为崇高目标，维护社会和谐稳定，通过基层治理体系和治理能力现代化推动国家治理现代化进程。

　　（三）增强制度效益

　　影响和制约制度发挥作用的因素多种多样，“在一个社会中，公众参与度越高，制度的公正性也会越高”。中央和地方立法中的群众参与，对于制度质量提高具有重要的意义。基层民主是直接民主，基层群众自治组织和行业协会畅通了基层群众参与社会治理的渠道。公平公正的社会规范，促成“政简刑轻”的制度风格，形成“疏而不漏”的治理效果。规范行为，“法律不外乎人情”，从制度绩效看，“枫桥经验”预防性法律制度因其实施的低成本和高效率而具有无可比拟的优势。

“枫桥经验”预防性法律制度重在权利保护，强化法律的社会属性，促进社会长期稳定，国家长治久安。习近平总书记指出：“‘枫桥经验’发展到今天，最重要的成果和最鲜明的特色就是实现自律和他律、刚性和柔性、治身和治心、人力和科技相统一，要总结推广这一成果。”重视中央和地方立法在基层的实施，在行政执法、司法活动中牢固树立权利保护意识，大力加强社会规范供给，发挥社会规范作用，充分发挥制度的教育、引导、激励等作用，“枫桥经验”预防性法律制度建设正当其时。   

 

五、结论

　　“枫桥经验”产生之初就重视制度建设，形成了“枫桥经验”预防性法律制度，通过“对症下药，因人施教”，“及时批判，经常考核”，“政策兑现，给予出路”，并团结出身“四类分子”家庭的青年，对改造好的“四类分子”及时摘帽等工作，取得了积极成效。推动思想改造，减弱社会对抗，调动了全社会的积极性。“摘掉一顶帽，调动几代人”，良好的社会治理成效，彰显了“枫桥经验”预防性法律制度的品质。发展完善阶段的“枫桥经验”，践行党领导下的基层群众自治制度，坚持合情合理合法化解各类矛盾纠纷，为司法公正夯实了社会基础。摒弃“逐利执法”，重视社会规范的作用，切实保护公民、法人和其他社会组织的权利。这一阶段的“枫桥经验”预防性法律制度公正、高效化解矛盾纠纷，有效维护社会稳定，有助于实现良法善治的目标。

　　总之，六十余年的发展历史表明，“枫桥经验”预防性法律制度建设发挥中央和地方的积极性，尤其是充分发挥社会规范在法治体系中的作用，优化了制度结构，提升了治理效能。“枫桥经验”预防性法律制度丰富了预防性法律制度的内涵，对中国特色社会主义法治从制度理念、内容、效果等方面进行了新的诠释。强化社会治理的基层基础建设，充分发挥法治在基层治理中的作用，赋予了中国特色社会主义制度强大的生命力。

作者：汪世荣（皇冠crown·（中国）官方网站法治学院教授、调解研究院学术委员会主任，浙江大学新时代枫桥经验研究院特聘教授）

来源：《政治与法律》2024年第7期“主题研讨——中国特色社会主义法治的原创性实践”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。