新时代“枫桥经验”社会综合治理理论的法治意义

汪世荣

 

“枫桥经验”在长期发展过程中，形成了社会治安综合治理机制，促进经济社会文化全面发展的同时，维护了社会的和谐稳定。党的十八大以来，“枫桥经验”社会治安综合治理机制上升成为社会综合治理的理论，新时代“枫桥经验”实现了从治理机制到治理理论的蝶变。在社会综合治理理论指导下，浙江省诸暨市的社会规范发挥了举足轻重的作用，基层群众自治制度得到有效践行，扎实推进的制度供给为社会治理提供了明确的准则。基于系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，社会综合治理理论对新时代法治建设提出了全新的要求。习近平法治思想指引的社会综合治理实践，契合我国优秀传统法治文化。新时代“枫桥经验”对中国特色社会主义法治建设的推动，契合立法、执法和司法现代化的时代特征。

一、社会综合治理理论是“枫桥经验”社会治安综合治理机制的结晶

社会治安是基层群众最关心的问题之一，浙江省诸暨市枫桥镇的干部群众坚持和发展“枫桥经验”，重视多元主体参与社会治安，形成了社会治安综合治理机制。1963年“枫桥经验”形成之初，浙江枫桥干部群众就创造了“依靠群众就地化解矛盾”的基层社会治理经验，60多年来不断被赋予新的内涵，成为基层社会治理的一面旗帜。改革开放以来，随着经济、社会、文化发展，产生了各种类型的矛盾和纠纷，坚持和发展“枫桥经验”，通过成立各类社会组织，普遍制定和实施自治章程、村规民约，践行基层群众自治制度，倡导良好村风民风，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，维护了社会和谐稳定。新时代“枫桥经验”重视从机制到理论、从理论到制度的提升，社会综合治理理论通过系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，坚持问题导向、效果导向，加强制度供给，发挥制度效能，体现了法治建设的强基导向，较好克服了基层治理力量薄弱的问题。

“枫桥经验”社会治安综合治理机制，首先表现为践行基层群众自治制度，加强宪法法律在基层社会的实施，并实现民间纠纷通过社会力量予以化解。人民调解是化解社会矛盾纠纷的重要途径，是基层群众自治制度的有机组成部分，基层治理中需要充分发挥基层群众自治组织、社会组织、城乡社区居民在矛盾纠纷化解、社会治安维护、公益事业发展和公共事务管理等领域的广泛作用。只有坚持宪法和法律在基层社会的实施，健全维护社会治安的机制，专群结合，重视多元主体的作用，追求综合的社会治理效果，制度优势才能转化为治理效能。

“枫桥经验”社会治安综合治理机制，还表现为多元主体衔接、配合，形成维护社会治安的合力。《中华人民共和国人民调解法》明确规定，基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。浙江省诸暨市人民法院建立的人民法院指导人民调解“四环指导法”，发挥了专群结合、双向监督、相互配合、多元共赢作用。“四环指导法”是基层人民法院指导人民调解工作的独特方法，指“诉前环节普遍指导、诉时环节个别指导、诉中环节跟踪指导、诉后环节案例指导”，重视矛盾纠纷的实质性化解，通过人民调解和基层司法的良性互动，坚持民间纠纷优先调解，矛盾纠纷就地化解。

二、社会综合治理理论对法治建设具有重要意义

社会综合治理理论，要求立法、执法、司法等打破单一部门视角，克服条块思维，从整体性的社会治理角度，追求良法善治目标。在法治过程中，坚持效果导向，实现多元主体合作共赢。

新时代“枫桥经验”重视改善执法方式，建立科学、合理、有效的社会治理机制。例如，对于居民投诉，发现某街道存在倾倒工业固废案例，在查明违法行为人的同时，不能仅仅停留在责令其将垃圾清理干净，并处以罚款的执法措施。而是需要查明工业固废的来源，责令垃圾生产厂家建立与垃圾回收厂家之间的有效衔接机制，保证通过执法环节，将工业固废能够拉到回收厂家，并建立起该类工业固废从出厂到运输至回收厂家之间的有效监管措施。通过行政执法，改变垃圾生产厂家只关注垃圾出厂，不关心垃圾回收利用的观念。将工业固废出厂即付费做法，改变为工业固废拉到目的地卸货后付费，就能够有效减少承运人随意倾倒工业固废的现象发生，优化行政执法的效果。

从社会治理视角看，重视类型化的矛盾纠纷解决机制建设十分必要。立法需要体现治理视角，执法和司法也要重视规则的清晰阐释、公正适用。前后一致的执法、裁判结果，同样问题同样解决，同案同判，不仅能够有效化解矛盾纠纷，还有助于明确规则的内涵、强化规则的效力，杜绝因人而异，因地而异，更好预防矛盾纠纷，构建良好营商环境。

三、“枫桥经验”综合治理契合中华优秀传统文化，具有强大生命力

中国古代重视“礼乐政刑，综合为治”治理理念，在基层社会治理中，构建起国家成文立法和民间社会规范多元一体的规范保障体系。其中，国家立法侧重于对刑事犯罪的制裁和行政管理的规制，社会规范则通过习俗、惯例、家法族规等多样化的形式，为生产生活提供行为准则。以血缘、地缘和业缘为纽带，形成了和衷共济的社会治理单元，官府和宗族组织、乡村组织、行业组织合作共治、互利共赢，建立社会治理共同体，维护基层社会的长治久安。

自治章程、村规民约、居民公约、行业规范等是基层治理的基本规范形式。《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。社区公益事业和公共事务的管理，必须调动社区居民广泛参与。其中，制定和完善自治章程、村规民约、居民公约，成为社区居民参与社区事务的有效途径和方式。由于自治章程和村规民约、居民公约具有个性化特点，针对性和适应性强，成为补充和细化国家法治的有效形式。社会规范的丰富和完善，激发基层群众的积极性、创造性，发挥其主人翁的责任感，增强其参与社区事务的主动性，为推动法治建设创造了良好的条件。社会规范的实施，也通过自治组织、社会组织得到最大限度保障，对增强社区居民凝聚力发挥积极作用。

习俗惯例是人们生产生活的准则。在长期生产生活过程中形成的习俗惯例，是经验和智慧的积累，是社会自我规制、自发制定的规则。对不成文习俗惯例的阐发、释明，既是行业协会、行业管理的职责，也是司法肩负的重大任务。在化解矛盾纠纷的同时，明确和强化规则，坚持类型化解决纠纷，是强化司法权威的需要。从权利和义务的视角分析和解决争议，将制度作为“公器”发挥其客观规范作用，符合“王子犯法，庶民同罪”的朴素公正观念。

国家法律和社会规范的有机结合，从形式上丰富了法治方式。强调社会规范的作用，有助于从内涵上填补法治的漏洞和缝隙，丰富制度的内容。社会规范实施并发挥作用，有助于弥补政府和执法机关、司法机关的局限与不足。自治、法治、德治相结合，为社会提供行为规范的同时，也有助于激发社会活力，焕发社会生机，维护社会和谐稳定。

四、践行基层群众自治制度，提升社会治理效能

基层民主是全过程人民民主的重要体现，基层群众自治制度是中国特色社会主义制度的重要内容。“自治”就是自己的问题自己解决，基层群众自治制度符合成本效益原则，即付出最小成本，取得最大效益。自治事项和政府管理事项的适度分离，既是分工合作的需要，也是提高治理效率的前提条件。

基层群众自治制度的优越性主要在于尊重人民主体地位、发挥群众主人翁作用。基层群众通过参与制定社会规范，增强理解，形成共识。通过协商、讨论理解公共事务的本质，学习、训练提高参与社会公共事务管理的能力。只有广泛参与，才能逐步成长。只有不断改革，社区建设的公共精神才能得到强化。在这个过程中，党建引领不可或缺。中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，保证基层群众自治制度的正确方向，党建+社会治理创新，有效发挥了基层群众自治制度的效能。

行业自治是基层群众自治制度的有机组成部分。行业治理同样是系统工程，需要重视行业风气建设，尊重从业者的主体地位，发挥行业规范和行业协会在社会治理中的作用。行业内部的规章制度，是从业者的行为规范。行业规范一定程度上体现为行业标准，维护行业标准是行业健康发展的需要。确立行业的国际标准，就是追求最好的产品和最佳的服务质量。行业治理最大的特点是需要全体从业人员树立共同体意识，一损俱损，一荣俱荣，荣辱与共。只有抵制甚至有效惩罚违规行为，行业的长远发展才能得到维护。行业协会不仅监督行业规范的实施，还肩负着维护从业者权益的责任。

社会治理与社区居民的生产和生活息息相关，重在日常、重在细节。充分发挥基层群众自治制度的作用，坚持矛盾纠纷多元化解，尊重多元主体，满足多元需求。“枫桥经验”“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，体现了基层群众自治的强大力量。社会规范既是预防矛盾纠纷的准则，也是化解矛盾纠纷的依据。社区是城乡居民共同生活的场所，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。政府管理和基层群众自治是合作共治的关系，政府有效治理有赖于发挥基层群众自治作用，基层群众自治制度只有建立在公正高效的政府治理基础之上，才能取得良好成效。

行政执法和司法在社会治理中扮演着重要的角色。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，要做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。只有确立共同的观念、共同的文化、共同的信仰，才能坚持问题导向、效果导向，在治理过程中目标一致，价值同向，凝聚共识。只有坚持综合治理，自治、法治、德治相结合，多元主体合作共治，多赢共赢，才能更好实现良法善治目标。

（作者系皇冠crown·（中国）官方网站法治学院教授、调解研究院学术委员会主任，浙江大学新时代枫桥经验研究院特聘教授）

文章来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2024年第3期（《民主与法制》周刊2024年第15期）